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世界第一农垦改革起步“师市合一”破解发展瓶颈

2014年10月，时值新疆生产建设兵团（以下简称“新疆兵团”）建立60周年，国务院新闻办公室发布《新疆生产建设兵团的历史与发展》白皮书（以下简称“白皮书”），总结了新疆兵团60年来取得的巨大成就。该文件认为，“农业是新疆兵团的基础产业和优势产业，其规模化、机械化、现代化国营农场建设，开创了新疆现代农业的先河”。据了解，新疆兵团已经成为目前世界最大的农工商集团。

如果说60年代表一个时代，那么新疆兵团在新起点上如何走得更远更好，是摆在国家和兵团面前的一个“大题目”。随着西部大开发的深入，“一路一带”建设的实施，地处“丝绸之路经济带”核心区的新疆面临巨大发展机遇，新疆兵团理所当然的再次成为发展的先锋。

据了解，今年7月以来，由国务院研究室、农业部、财政部等中央机构组成的“农垦改革发展重大问题调研组”奔赴全国各地垦区调研。多名业内人士分析称，此举是为下一步农垦体制改革做准备。而新疆兵团正在实施的混合所有制改革尝试和提出“屯垦戍边”走向“建城戍边”都预示着新疆兵团即将迎来一场改革发展的高潮。

新起点

《中国经营报》记者获得的一份资料显示，2013年，新疆兵团高新节水灌溉占有效灌溉面积的74.4%，综合机械化水平达92%，农作物精量半精量播种面积857.20千公顷，测土配方施肥面积超过682.33千公顷。该资料描述，棉花总产量达146.52万吨，分别占新疆及中国棉花总产量的41.6%和23.2%，棉花单产、机械化率、人均占有量连续多年位居全国首位。而新疆兵团官方网站更是明确，新疆兵团未来重点发展行业是农业、工业、服务业，其中农业是推进农业产业化进程。

新疆兵团宣传部人士说，新疆地处中国西北边陲。新疆生产建设兵团是在特殊的地理、历史背景下成立。公开资料介绍，1949年新疆和平解放时，当地经济是以农牧业为主体的自然经济，发展处于停滞状态。1950年1月，驻新疆人民解放军将主要力量投入到生产建设之中，当年实现粮食大部分自给、食油蔬菜全部自给。1953年，新疆军区将所属部队整编为国防部队和生产部队两个部分，其中生产部队建有军垦农牧团场43个，拥有耕地77.26千公顷。同时还兴办工业、交通、建筑、商业企业和科技、教育、文化、卫生等事业单位，为之后组建生产建设兵团奠定了基础，在国家实行计划单列的特殊社会组织。

60年后，新疆兵团已经建成了一个涵盖食品加工、轻工纺织、钢铁、煤炭、建材、电力、化工、机械等门类的庞大工业体系。截至2013年底，兵团下辖14个师，176个团，辖区面积7.06万平方公里，耕地1244.77千公顷，总人口270.14万，占新疆总人口的11.9%。

“目前，新疆生产建设兵团已是世界上最大的农工商集团，多年来新疆兵团的现代化农业多个方面位居中国第一。”知名经济学家宋清辉分析称。

2014年2月，农业部发布《2014年农垦工作要点》。记者注意到，其总体思路是推进现代农业，实施农垦国内国际“走出去”和垦区“联合、联盟、联营”战略，增强农垦对农业战略产业的控制力和影响力。宋清辉对此分析认为，可以概括为培育“育繁推一体化”种子龙头企业、推进农垦企业发展混合所有制经济、引进和利用民间资本参与农垦企业产权改革等。

随之，在连续几个月内，由国务院研究室、农业部、财政部等中央机构组成的“农垦改革发展重大问题调研组”奔赴全国各地垦区调研，被外界解读为“农垦体制改革”释放的信号。

一位参与调研的人士在接受媒体采访时介绍，此次调研涉及农垦经营体制、土地制度、人力资源、“农场办社会”的职能改革等多个议题，已经触及改革的深层次领域。但关于改革的路径，目前业内存在是要壮大、发展农垦，还是将国有农场下放给县市成为一个乡镇等不同声音。

“在市场经济体制下，农垦经济体制改革是非常有必要的，但是不能完全私有化。”宋清辉认为，对于新疆兵团来说，农垦模式改革是最难啃的一块骨头，但其屯垦戍边的历史使命决定，前提是整体上必须坚持党、政、军统一。

九鼎农业董事长黄朝军坦言，对于农业而言，市场经济如何介入一直是个难题。他认为，新疆兵团不同于其他地区农垦，其延续了高度组织化、执行力等部队作风，同时，农业技术规范、耕地、播种、管理、采集等大型机械化走在全国前列。

宋清辉对此表达了同样观点，与黑龙江农垦、海南农垦、甘肃农垦不同，新疆兵团是目前最大、国内唯一可以称得上农垦的系统，是现存的行政色彩最浓厚的党、政、军、企合一的特殊组织。但因其担负的内容太多，新疆兵团农垦改革无疑是最后破冰的一个。

新疆兵团提供的资料介绍，新疆兵团目前旗下有13家上市公司，均属国有。在宋清辉看来，若新疆兵团农垦改革能顺利打破企业“行政化”制约，将是一个突破，旗下上市公司也能够分享制度红利。

“屯垦戍边”走向“建城戍边”

2014年2月，双河市成立，成为新疆最年轻的城市。而其是在新疆兵团第五师基础上设立。此时，新疆兵团正从“屯垦戍边”向“建城戍边”转变。

宋清辉介绍，新疆兵团独特模式可以用“平时为农、战时为兵”八个字来概括，即开展农业生产同时守卫边疆。新疆兵团史志办综合处原处长陈平对此解释，兵团推进“师市合一”的行政管理体制，即师和市实行“一套人马，两块牌子”，其中最早实行“师市合一”的兵团城市是石河子市。

据了解，新疆兵团管理层级中，主要有兵团、师、团（农场）三级。“白皮书”介绍，新疆兵团目前设有7个“师市合一”的县级市（自治区直辖）和5个“团（场）镇合一”的建制镇，由兵团实行统一分级管理，党政机构设置均实行“一个机构、两块牌子”。

兵团政委车俊对此曾表示，兵团要逐步开始实现从“屯垦戍边”向“建城戍边”转变。据当地媒体公开报道，按照“师建城市、团场建镇”的思路，根据规划，兵团近期和远期拟建市约16个，多以团（农场）为主进行构建。记者梳理获悉，新疆兵团下设14个师（相当于市级）和170多个团、农场、牧场（相当于县级），目前实施“师市合一”的地区有双河、石河子、五家渠、阿拉尔、图木舒克、北屯和铁门关。

宋清辉认为，加速城镇化是其发展的一重要方向，但不同于国内众多城市为了政绩重金打造的“新城”“鬼城”，上述中心城市的建设既是当地经济社会现代化发展的载体，也将是维护稳定的选择。

黄朝军坦言，“建城戍边”可打破兵团传统行政、地域局限。他介绍，兵团目前本身是一个个城镇，但一直没有赋予城市功能，税收全部归地方政府，此前投资基础设施等，全靠国家输血，致使兵团与地方的发展不在一个起跑线上。而建市以后，拥有了相应的城市功能，可将生产性资产剥离，成立公司进行经营，自然理清与地方政府的税收，支持兵团财政。

国家信息中心专家委员会副主任宁家骏认为，“师市合一”是新疆兵团加快改革的一个体现，可以减轻企业行政负担，让兵团真正成为服务平台，避免“政出多门”，让整体决策更加科学、公平化。

据了解，“师市合一”将优先在南疆地区推广，其目标是在2020年前在南疆形成4个左右的“师市合一”城市。

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