【新闻】农业部农村土地确权登记颁证正有序推进呼和浩特

今年是土地确权的最后一年，全国的土地确权工作都已经进入了尾声。据农业部通报，目前我国已全部完成土地确权面积达10.5亿亩，占二轮家庭承包耕地的78%，我国的农村土地确权登记颁证正在有序的推进，到2018年底土地确权登记颁证工作将基本完成。党的十八届三中全会对全面深化改革作出部署,农村土地制度改革如箭在弦。2014年11月,国务院印发文件,针对农村土地经营权流转和规模经营提出了将农村集体土地所有权、承包权、经营权三权分置的概念;2015年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发文件,开启了征地制度集体经营性建设用地宅基地这三块地试点改革的序幕;2015年8月,国务院发布两权抵押的指导意见,赋予农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押融资功能;2017年9月,中央批准农村三块地改革试点延期一年,即将试点工作延期至2018年底,以期在完善三块地改革的基础上,建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。中央在十八大后加速了土地改革的步伐,应对农村土地征收改革和土地流转制度的土地确权也在稳步开展。而这些与土地权利有关的进程又缘于我国加速的城镇化与农村生产经营主体结构的变化。特别是进入新世纪以来,农村税费体制改革推进,城镇化促使大量农民进城务工,土地撂荒、非农化等新问题凸显出来。两权分离的制度设计,已经不能有效应对农村土地流转、扩大土地经营规模的现实需要。正如农业部产业政策与法规司司长张红宇所言,在工业化、城镇化快速推进的背景下,承包权与经营权就有了分离的必要和可能。以目前的成绩来看,新一轮的土地改革在实践中是取得了一些进展的。土地撂荒等问题得以缓解;土地确权在一定程度上保障了农民在土地流转过程中的权益;更多的新型农业经营主体涌现出来;甚至在浙江海盐出现了为降低农地经营权抵押贷款风险而设立的风险补偿基金制度。可以说,农村土地征收和流转在政策的完善和实践中不断走向成熟。但好的土地制度改革不仅取决于其对社会进程的推进和对新型农业经营主体的促进,更重要的是能否保障小农阶层的权益,能否让他们在改革进程中实现平稳过渡,这正是中央农村工作领导小组办公室主任韩俊强调的要坚持底线思维,不能把农民利益损害了。有恒产者有恒心。这句话是在2016年底国土部和住建部在研究解决住宅建设用地到期后续期问题时提出的,并要求尽快推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。国民对土地和住房一直就具有财产和投资方面的依赖性,而在中国农村,土地一直扮演着更为特殊的角色,它除了具备本质的财产功能以外,也分担了一定社会保障功能。近些年的土地制度改革在某种程度上是在提升我国农村土地的财产功能,即其效率价值,但农村土地社会保障的核心功能,即稳定价值从未被取代。关于农村土地的博弈也是效率价值和稳定价值之间的博弈。国务院发展研究中心和中国社会科学院的调查研究均表明,虽然我国农村的城镇化意愿强烈,但八成以上的农民仍不愿意以放弃承包地和宅基地的方式换取城镇户口。这种看似矛盾的心理,其源头实则是农民对于土地的依赖和对于土地征收或流转后保障补偿的不确定性。土地给了小农群体一切的生存要素,土地一旦可以合法流转,保障的持续性便是他们首先需要考虑的问题。土地改革试点并不能以征收土地面积或是补偿金额的多少论成败,而应当结合完善农村社会保障进程,甚至脱贫攻坚工作通盘考虑,在提速土地改革、加速城镇化建设和培育新型农业经营主体的同时,兼顾分散的小农阶层的基本生活保障和长期创收的能力。因此,为保障土地改革的正常、稳妥推进,完善土地流转后小农群体的保障制度是基础。这也就是农村征地对象、宅基地流转对象后期补偿与城市征地对象的区别。对城市居民,补偿需要提供的仅包括财产功能的部分,即常见的货币补偿或是回迁房补偿方式。但对于农村居民,不仅要补偿土地的财产功能,更重要的是对社会保障功能的补偿,让整个社会安定有序。国土部副部长曹卫星在九月份的征地制度改革试点座谈会上表示,要在制定征地补偿标准方面重点坚持公平合理补偿,在建立多元保障机制方面重点落实保障长远生计的途径。不仅要合理化、多元化征地补偿机制以补偿潜在的土地增值,也要解决因土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地流转而产生的潜在保障、生产经营创收等长远生计问题。对于土地征收和流转后的补偿金制度,在三块地改革中,政府已从补偿金额方面进行了很多有益的尝试。但从农民个体来说,在设计征地、土地流转补偿的项目时,还应充分考虑小农群体遭受损失的类型,分别设计补偿项目。以征收农民承包地为例,农民集体丧失了土地所有权,农民个人丧失了土地承包经营权;此外,当前的承包地还承载着农民就业和生活保障的功能,农民还可能因失去承包地而失去工作和生计。因此,从农民遭受到的损失角度看,农民除了遭受到传统的直接财产损失、搬迁和临时安置费用支出、停产停业损失这三大项目外,还可能面临失业或者陷于贫困的风险。因此,在征地补偿外,还需配套社会保障解决承包地承载的社会保障功能。在社会保障中设立失业补贴和特困补贴,将符合条件的失地农民纳入保障范围,政府应采取帮扶措施促进农民再就业,对于不能马上再就业的农民,政府应发放失业补贴或与特困辅助制度有效衔接。从农村地区发展来看,政府应对引入项目进行严格审核。引入新型经营主体解决当地农民就业问题是补偿土地流转,提供保障的好方式。因此,审核引入项目和土地流转对象就尤为重要。新引入的发展项目应当与本地已存在的产业相挂钩,这样既能保障未流转土地农民的产品销路,同时选择再就业的农民也可以尽快上手新工作,缩短土地流转带来的保障补位的缓冲期。金融机构在这一过程也大有可为。在两权抵押的过程中做好审核是基础性工作,金融机构可以联合当地政府针对地方发展特点,研究推出具备地方特色的两权抵押贷款保险机制等产品,通过市场手段防止资金链断裂,确保农村新市场、新经济的健康平稳发展,以此为农民提供更为稳定的社会保障。我国的农村土地改革是不可逆转的进程,在加速城镇化、培育新型农业经营主体的同时,土地和人口的关系也正逐步被分离,补偿土地的保障功能就显得尤为重要。政府和金融机构应履行好自身的职责,充分发挥各自优势,保障土地改革的顺利推进。

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